汾西矿业高阳矿秦小峰：一片赤诚煤海情

[54]参见程明修：《行政法之行为与法律关系理论》，新学林出版股份有限公司2005年版，第290页。

[41]列宁：《列宁选集（第3卷）》，人民出版社2012年版，第157页。毋庸置疑，通过提高准入资格、规范招聘程序，能够在一定程度上提高人员质量，获得各方面能力优异的辅助人员。

党的十九届四中全会将坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事作为中国特色社会主义制度优势的重要体现。（详见图3）由此可见，司法实践对于私人参与行政的法律关系研究逐渐精细化。[34]参见章志远：《辅助行政执法制度比较研究》，载《政府法制研究》2015年第11期。 注释:[1][德]乌尔里希·贝克、约翰内斯·威尔姆斯：《自由与资本主义》，路国林译，浙江人民出版社2001年版，第118页。[44]以上宏观要求需要落脚于具体的制度规则，以增强现实可操作性。

然而，随着世纪交替，公众参与、公私合作等逐渐成为现代行政法的重要内容，[57]公私交融也同样发生在侵权赔偿领域。[39]王绍光：《深度不确定条件下的决策——以新冠肺炎疫情为例》，载《东方学刊》2020年第2期。它们名为野生动物，表面上受到保护，实际上却被视同家畜家禽来利用。

第三，在确定人传人的严重性和危害性后，纳入法定传染病分类体系。对此，立法机关应当在这道主防线之前，梯次设置多层绵密的前沿防线，建立层层设防、层层衔接的防控机制。为了落实完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系这一要求，本文力图超越单个法律的局部视角，从宏观的体系视角，依次揭示一连串的法律漏洞如何形成，进而产生深层制度裂缝。现行法还未针对兽传人阶段建立有效的监测、预警和预防机制。

其次，应当遵循宪法要求的动物保护。长期以来，野生动物检验检疫项目以及相关标准的确处于一种空白状态。

就宏观机制而言，两部法律应当积极合力介入，与《中华人民共和国生物安全法》（第二十七条）加强衔接协调，共同组成国家生物安全风险监测预警体系，进而覆盖兽传人阶段，将疫情控制在萌芽阶段。二是《野生动物保护法》与《畜牧法》之间的漏洞。这份名录从上述家畜家禽疫病中选定了26种作为人畜共患传染病。第一条增加防控人畜共患传染病的立法目的，第三条将合法捕获修改为捕获，一定程度上扩大了《动物防疫法》覆盖的动物范围。

但实际上，当中既有法律内部的漏洞，也有法律之间的空白，漏洞与空白甚至连成一条制度裂缝。家畜家禽、宠物、外来物种等，都会发生野化现象。首先，现行法未能完全弥合野生动物与家畜家禽二元分立引发的制度裂缝。两个基本概念相对而立，被赋予不同的法律结果。

人与动物共患传染病不仅是医学概念，还是法律概念。第三，尤其在屠宰这一关键防疫环节，各级行政机关针对生猪、家禽、牛、羊等不同家畜家禽，分别制定了各类屠宰检疫规程，如国务院制定的《生猪屠宰管理条例》。

对于貉、果子狸这类具有重大公共卫生风险同时具有经济利益的动物，不应简单归入野生动物或家畜家禽，不应简单划归林业草原部门或畜牧兽医部门管理，而应当根据比例原则加以严格规制，大幅度减少利用种类、限制规模和提高门槛。所谓突发原因不明的传染病：不明的是发生原因，明确的是传染事实。

然而，上述制度裂缝贯穿《动物防疫法》后延伸到《传染病防治法》。具体来说，应根据现行《重大动物疫情应急条例》《动物检疫管理办法》等法规规章，参照《生猪屠宰管理条例》等家畜家禽防疫检疫制度规定的相关标准，制定同等严格的野生动物人工种群防疫检疫标准，扩大《一、二、三类动物疫病病种名录》。按照前中后三个环节的顺序：一是分析漏洞产生于《野生动物保护法》与《畜牧法》的分立。如果缺乏有效的疫情预警机制，就容易出现一点突破即全线突破的严峻局面。依此划分，野外生活的野生动物受到广泛保护，可谓真正的野生动物。为了利用，个别条文也许可受保护濒危野生动物的野外种群进行人工利用，如穿山甲鳞片的药用。

在此之后，野生动物概念在汉语中逐渐传播开来。对于这类现象，德国学者Degenhart指出，相邻两部法律缺乏衔接、相互脱节，反而会共同产生制度之间的裂缝。

但这部法律没有给这个基本概念下定义，而是规定了野生动物的保护范围。非典的发生，凸显了法定传染病概念的局限性，暴露出了《传染病防治法》的防治空白。

由此产生的制度裂缝严重削弱了整部法律的体系性，难以拉开人与野生动物的安全距离，难以有效防范公共卫生风险。首先，《动物防疫法》第四条规定了三类动物疫病。

结语在全国抗击新型冠状病毒感染疫情表彰大会上，习近平总书记在总结抗疫斗争取得重大战略成果的同时，再次强调要加快补齐治理体系的短板弱项。人工繁育的野生动物名为野生动物，实同家畜家禽，它们既不受《野生动物保护法》的严格保护，也未得到《畜牧法》的规范利用。在这漏洞中，既有不受保护的蝙蝠，也有人工种群不受保护的果子狸与貉。不同价值利益彼此之间激荡碰撞，难免产生法律漏洞和制度裂缝，尤其是在这些特别行政法领域。

因此，必须先确定传染病类型，再根据传染病类型启动相对应的疫情防治措施。大多数国家制定统一的动物保护法，而非野生动物保护法。

概言之，虽然我国的人畜共患传染病与国际通行的人兽共患传染病只有畜与兽一字之差，但范围和种类明显较为狭隘。内容提要：从表面上看，《野生动物保护法》《畜牧法》《动物防疫法》《传染病防治法》四部法律已经组成重要的公共卫生防控体系。

在这类统一的动物保护法中，动物是基本概念，野生动物只是部分条文规定的特殊概念。再次，2021年以前《动物防疫法》第二十三条规定国务院兽医主管部门和卫生主管部门共同制定《人畜共患传染病名录》。

该法第四条第一款第二句、第三十条规定了这个概念，设置了三个要件。一方面，《动物防疫法》已经建立了完善的家畜家禽防疫检疫制度，家畜家禽处于该法的核心领域。《野生动物保护法》一部分条文服务于保护目的，另一部分条文服务于利用目的，由此产生的制度裂缝集中体现在人工繁育野生动物相关规定上。从弥合制度裂缝、防止重大公共卫生风险的角度来看，未来有必要进一步贯彻全面系统的视角，合并《野生动物保护法》与《畜牧法》，制定一部统一的动物保护法或动物福利法。

德国学者Lange指出，应当避免这种法律与法律之间的背离，恢复两部法律各自内部的稳定性，修复两部法律之间的协调性，进而增强跨领域的整体稳定性。这种情况下，纵使立法机关频繁弥补法律漏洞，纵使主管部门制定详细的正面名录和负面目录，基层执法机关投入充分的执法资源，也难以消除基本概念不确定在《野生动物保护法》与《畜牧法》之间造成的裂缝和空白。

由于非典不属于法定传染病，就难以依照分类管理原则对它进行分类，就难以进一步按照依法防疫原则启动相对应的防治措施。从长远来看，应依据宪法所要求的生态文明协调发展与动物保护，逐步将《动物防疫法》提升为《动物健康法》，推进人与动物法律关系的体系化与现代化。

简言之，现行法在正面表列确定野生动物范围的基础上，再通过负面表列排除法的方式从反面划定野生动物的界限，形成非家畜家禽即野生动物的概念关系。然而，《传染病防治法》内部依然存在漏洞。